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让公共参与在重大行政决策中发挥应有作用

发表时间:2019-06-13 22:30:29  文章来源:中廉舆情网  【 】 【打印

日前,李克强总理签署国务院令,公布《重大行政决策程序暂行条例》(以下简称《条例》),对重大行政决策事项范围、重大行政决策的作出和调整程序、重大行政决策责任追究等方面,作出了具体规定,并将自今年9月1日起施行。


《条例》特别强化把公众参与,包括公众参与的有效性,作为一个重要方面,一方面落实了以人民为中心的思想,另一方面体现了政府在重大决策过程中吸取人民的智慧、广泛听取意见、凝聚民众共识的诚意。


重大行政决策须经过公众参与环节


现代社会中,公众参与已被视为是民主的基石,政府的公共决策过程是否吸纳公众参与,是否反映广大人民群众的利益,决定着政府公共决策的合法性和科学性。


新公布的《条例》要求,将公众参与贯穿到整个重大行政决策从启动开始到执行的全过程,公众可以对重大行政决策事项提出建议和意见。


参与的方式包括座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等,特别是重大行政决策,如果涉及到特定群体利益时,还要求听取有关特定群体包括人民团体、社会组织、群众代表的意见,并对征集意见时间和公开的方式作出具体规定。


在公众意见的研究处理上,还明确规定了决策承办单位应当对社会各方面提出的意见进行归纳整理、研究论证,充分采纳合理意见,来完善决策草案。这全面体现了公众参与的有效性。


近年来,公众参与已越来越成为政府决策的必经程序,但在理论研究或实际操作中仍存在诸多问题。


2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》中提出,“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。


特别是2011年,习近平在中央党校开学典礼上强调,涉及群众切身利益的重要政策措施出台,要采取听证会、论证会等形式,广泛听取群众意见。


“要在建立、完善落实重大项目、重大决策风险评估机制上取得实质性进展,使我们的各项工作真正赢得群众的理解和支持,从源头上预防矛盾纠纷的发生。”新发布的《条例》,将公众参与再次体现在政府工作条例中,进一步凸显公众参与的必要性和重要性。


针对政府重大行政决策中的公众参与,理论界有很多探索,总的来说,归纳于以下几点:


1.有助于兼顾各方利益,减少决策失误。重大决策仅依靠政府和专家是不够的,各方面角度不同,所考虑的利益也有所不同。在公众参与之下,各方意见得到充分表达,为决策者提供了更全面的信息,使决策者可以更加全面地考虑各项因素,更加慎重地做出决策。这就有助于增加决策的科学性,减少决策失误。


2.有助于各种声音充分表达,疏导社会矛盾。重大行政决策涉及面广,难免会出现各方冲突的情况,如果能够让公众广泛参与其中,了解整个决策的形成过程,将使公众诉求得到充分表达,不仅可以使决策者更加科学地作出决策,还可以起到疏导民意的效果。拥有广泛群众基础的重大行政决策,比闭门造车产生的决策更能顺利实施,有利于减少社会矛盾,维护社会稳定。


3.有助于加强社会监督,推进责任政府建设。落实重大行政决策中的公众参与,将重大行政决策过程置于“阳光”之下,让公众参与和监督,有助于提高政府的责任意识,使之慎用手中的权力,实实在在为人民服务,建设人民满意的责任政府,这也是政府治理法治化的题中应有之义。


4.有助于减少决策“朝令夕改”。决策实行不了,或者发现决策错了,又要去改,这样只会影响行政效率、造成国家财产的损失。科学、民主的决策,有助于减少决策“朝令夕改”,全面正确履行政府工作职能,提供优质高效的服务,促进经济社会持续健康发展。



让民意先行,各级政府在行动


事实上,近些年来,一些地方政府尝试在重大政策、重大工程和重大项目决策过程中,引入包括各类风险评估,决策先听民意等程序,已经显现积极有效的作用。


据媒体报道,浙江温州平阳县曾准备将数百家电镀企业落户到平阳县万全轻工业基地,这一基地涉及两个镇的3个行政村,但这一规划遭到村民的反对。通过邀请省、市专家对规划重新论证,征集民众意见,确定污染无法排除,县政府便在权衡后,决定取消规划。民意可以否决政府的重大决策,此事在当地引发强烈反响。


在一些地方,垃圾焚烧发电厂被视为“洪水猛兽”,往往一涉及就会遭到反对。然而在广东省汕头市潮南区,垃圾焚烧发电厂建设项目的发展得到了当地群众的一致赞成。在项目的推进建设中,潮南区注重把群众广泛参与纳入决策程序,在重点项目的选址、规划设计、征地拆迁政策制定等方面,广泛征求、充分听取群众意见。


从项目的酝酿开始,就把群众工作、化解矛盾做在前,有效避免了“决策一出台,矛盾跟着来”。当地政府还利用电视、网络、广播等各种宣传工具开展多渠道、多形式的宣传,为项目建设争取安定的舆论环境。为有效化解群众的思想顾虑,他们先后组织3批70多名村民到成都建成的祥福垃圾焚烧发电厂参观、考察,并采取生态补偿机制实现利益共享。这项以人为本、重在解决民生问题的举措,最终获得了当地群众的拥护。


北京市延庆区在2019年世园会的筹备过程中,专门建立起舆评中心,对各项工程建设项目、城市改造项目和服务项目等进行全面的网络舆论风险、民意承受力的评估,确保每一个项目决策与民意契合。


5月16日,司法部副部长熊选国在介绍《条例》时表示,通过规范重大行政决策程序制度,引导广大群众广泛有序参与政府决策,能够有效增强重大行政决策的可行性、稳定性。


人们相信,将决策建立在民主、公正、透明、科学之上,对于确保公共政策的连续性、稳定性和有效性有着非常重要的现实意义和针对性。



提高公众参与有效性,还有很多工作要做


毋庸置疑,行政机关能否做到科学民主依法决策,不仅体现着依法行政的水平,也关系到能否正确履行政府职能,更关乎着民生福祉。


想要提高公众参与的有效性,政府还有很多工作要做。在进行重大决策的公众参与过程中,民众最熟悉的方式莫过于“听证会”,但实践中一些听证部门在遴选听证参加人、确定听证主持人、听证程序等方面存在不规范的做法。还要注意的是,重大决策广泛引入公众参与,要求政府部门具有相当的耐心,因为公众参与是有运作成本的,而且参与越广泛越深入,成本就越高。光有公共参与机制还不够,还需要政府部门转变作风,避免“为参与而参与”。


面对质疑,正如熊选国所说,“针对过去有些听证会‘走过场’,这次《条例》对听证会代表的广泛性,和不同意见的听证会代表都有了比较具体的规定。


对社会公众普遍关心的,或者专业性、技术性较强的重大决策事项,还要通过专家访谈等方式进行解释说明”;确保“人民群众通过多种途径和形式参与决策”,并明确将公众参与贯穿重大行政决策的全过程,“比如启动程序,我们规定公民也可以对重大行政决策事项提出建议和意见;在作出过程中,对公众参与的方式,包括公开征求意见、听证会也作出了规定;在决策后评估制度中,也把公众意见反映大的、比较多的,作为启动开展后评估的三种情况之一”。


可见,从中央到地方各级政府,正从各个层面全面完善公众参与制度。


在具体的实施过程中,媒体提出,要注意区别不同的行政决策需要公众介入和参与的程度不同,不能搞“一刀切”,更不能千篇一律“标准化”参与,公众参与在行政决策不同的类型和阶段,其作用是不同的,其参与广度、深度和密度也应有所差别。


同时,最应当鼓励的是实质的、有效的公众参与,而不是“符号化”的参与,矫枉过正与过犹不及都会对公众、社会、政府自身产生负面影响。


总而言之,《条例》的出台与实施,必将对深入推进依法行政,加快建设阳光、高效、诚信的法治政府,提升公共治理水平、实现国家治理现代化产生深远意义。


(作者:人民网新媒体智库高级研究员 刘星星)




责任编辑:靳宏斌



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